Principio del Valor por el Dinero (PVD) en la Contratación Pública Costarricense

 

 Principio del Valor del Dinero (PVD) en la Contratación Pública Costarricense

Generalidades del Principio del Valor del Dinero (PVD)

Uso en la Contratación Pública

Por Manuel Vega-Villalobos*

Los procesos de gestión de las compras públicas han tenido que entrar en una época de cambios, de ajustes, de nuevas realidades que procuren, de manera eficiente y eficaz, la consecución de la satisfacción del interés público, objetivo fundamental de toda gestión de gobierno.

En ese sentido, en la actualidad se fomenta la incorporación de aspectos sustantivos relativos a la calidad, la ampliación de la vida útil, el análisis costo-beneficio positivo y de bajos o nulos casos de corrupción cuando de la adquisición de bienes, servicios u obra pública se trata.

Uno de esos aspectos sustantivos que las legislaciones modernas han incorporado es el denominado “Principio del Valor del Dinero”. En las siguientes páginas abordaremos su concepto, la construcción técnica, sus alcances y propósitos. Repasaremos su implementación en Latinoamérica y lo que se esperaría en los años venideros en Costa Rica, cuya reciente legislación en contratación pública recibió una bocanada de modernización.

En Grupo Educactiva queremos facilitar, a través del presente trabajo, la oportunidad de conocer y ampliar el significado del Valor del Dinero como estrategia en las compras públicas. Seguros que les será del mayor provecho, con el objetivo de abrir las puertas para una capacitación y formación más amplia al poner a disposición nuestros cursos ejecutivos, programas técnicos y especializaciones referidos a la Contratación Pública.  

Valor del Dinero: concepto

El Principio del Valor del Dinero (PVD) es un concepto fundamental en las contrataciones públicas, que busca maximizar el valor obtenido por el Estado por cada unidad monetaria utilizada en la adquisición de bienes o servicios. En otras palabras, se trata de obtener la mejor relación calidad-precio en la contratación de bienes y servicios.

El PVD no solo se refiere al precio más bajo posible, sino que se trata de encontrar el mejor equilibrio entre el costo y el beneficio para el Estado. Por lo tanto, las entidades públicas deben considerar tanto los costos directos como los indirectos, así como los beneficios a largo plazo al evaluar la calidad y el precio de las ofertas recibidas.

En la literatura, el PVD se considera como uno de los principios fundamentales de la contratación pública. Según la Guía Práctica de la OCDE sobre Contratación Pública, el PVD "es un principio clave que implica que los compradores deben buscar la mejor relación calidad-precio en la adquisición de bienes, obras y servicios" (OCDE, 2015). De modo que se constituye como una herramienta para mejorar la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.

Desde la perspectiva de la OCDE, el Principio del Valor del Dinero, busca optimizar la relación entre el costo y los beneficios obtenidos por el Estado en sus compras públicas, considerando aspectos como la calidad, la eficiencia, la innovación, el impacto ambiental y social, entre otros.

La aplicación del Principio del Valor del Dinero en las contrataciones públicas implica la adopción de buenas prácticas en todo el proceso de compras, desde la planificación hasta la ejecución del contrato. 

Entre las principales prácticas recomendadas se encuentran:

•  La definición clara de los objetivos y requisitos del contrato: para asegurar que se adquieran los bienes o servicios que mejor se adapten a las necesidades de la entidad pública.

• La evaluación de ofertas basada en criterios objetivos y transparentes: que permitan comparar las diferentes opciones y seleccionar la que ofrezca mejor relación calidad-precio.

• La inclusión de cláusulas contractuales que promuevan la innovación, la eficiencia energética, la responsabilidad social empresarial y otros aspectos relevantes para la entidad pública.

• La gestión adecuada de los riesgos asociados a la ejecución del contrato, para minimizar los impactos negativos y maximizar los beneficios obtenidos.

• La monitorización constante del desempeño del contrato, para asegurar que se cumplan los objetivos y requisitos establecidos.

Además, la Unión Europea también reconoce la importancia del PVD en las contrataciones públicas. Según la Directiva 2014/24/UE, el PVD "se refiere a la relación entre los costes y los beneficios asociados a una contratación pública, teniendo en cuenta factores como la calidad, el rendimiento, la sostenibilidad y la innovación" (Unión Europea, 2014).

PVD en Latinoamérica

La aplicación del Principio del Valor del Dinero (PVD) en las contrataciones públicas ha evolucionado de manera diversa en los países de Latinoamérica. En general, se puede observar una tendencia hacia la adopción de prácticas más transparentes y eficientes en la gestión de compras públicas, lo que incluye la consideración del valor del dinero en la toma de decisiones de compra. Como lo veremos más adelante, Costa Rica no se queda atrás de esa tendencia.

Uno de los países de la región que ha impulsado con mayor fuerza la introducción del PVD en sus políticas de compras públicas es Chile. Desde la década de 1990, Chile ha implementado una serie de reformas en su sistema de compras públicas que han llevado a una mayor transparencia y eficiencia en la gestión de los recursos públicos. En particular, Chile ha desarrollado un sistema de evaluación de ofertas basado en el costo-efectividad, que busca maximizar el valor obtenido por cada unidad monetaria utilizada en la adquisición de bienes o servicios.

Otros países de la región que han avanzado en la introducción del PVD en sus políticas de compras públicas incluyen Colombia, México y Perú. En Colombia, por ejemplo, se ha desarrollado un sistema de evaluación de ofertas que considera tanto el precio como la calidad y otros factores relevantes para la adquisición de bienes o servicios. En México, se ha establecido un sistema de compras públicas electrónicas que busca mejorar la eficiencia en la gestión de los recursos públicos. En Perú, se ha implementado un sistema de evaluación de ofertas basado en el costo-efectividad similar al de Chile.

Sin embargo, aún existen desafíos importantes en la aplicación efectiva del PVD en las contrataciones públicas en la región. Uno de los principales obstáculos es la falta de transparencia y competencia en los procesos de contratación, lo que puede limitar la capacidad de las entidades públicas para obtener la mejor relación calidad-precio en la adquisición de bienes o servicios. Además, la corrupción y la falta de capacidades técnicas y profesionales en la gestión de compras públicas son también barreras importantes para la implementación efectiva del PVD.

Principio del Valor del Dinero: el caso Costa Rica

En la actualidad se discute la importancia de incorporar criterios sostenibles y socialmente responsables en la contratación pública. De ahí que con la entrada en vigor de la nueva Ley General de Contratación Pública y su reglamento, los esfuerzos país se encaminan por la vía de racionalizar el gasto, sacar el mejor provecho a los recursos escasos, satisfacer el interés público y maximizar el objeto sustantivo de las compras públicas, lo que se refleja en la incorporación del Principio del Valor por el Dinero (PVD) en la legislación costarricense.

Señalando, además, que este principio no viene solo, sino que se acompaña de otros elementos de igual o mayor dimensión: Contratación Estratégica, Contratación Innovadora, impulso a las PYMEs, economía de escala, banco de precios entre otros.

La necesidad de lograr un cambio de los objetivos económicos tradicionales a un enfoque estratégico de generación de valor ambiental y social, fueron determinantes en las consideraciones que tuvieron los legisladores al incorporar el valor del dinero.

Al enfatizar el desafío de evolucionar las mentalidades y la resistencia al cambio, observando la necesidad de que el país tuviese un marco legal y técnico integral que defina la contratación verde y social.

La implementación exitosa también requiere colaboración, conocimiento técnico y procesos de preparación efectivos, incluida la creación de perfiles profesionales que promuevan la sostenibilidad. Existe un potencial de valor económico y social al implementar prácticas de adquisición sostenibles, impulsar el desarrollo socioeconómico y fomentar productos innovadores y respetuosos con el medio ambiente.

Costa Rica presenta, a través de la Ley General de Contratación Pública (Ley 9986) y su Reglamento, un sistema normativo moderno, adecuado, que posiblemente irá ajustándose conforme pasen los años, pero que en esencia incluye aspectos relevantes y sustantivos que fortalecen una gestión de compras públicas optima.

Una de esas inclusiones en la Ley 9986 es la relacionada con el Principio del Valor por el Dinero, en el artículo 8 que señala:

                “(…)

ARTÍCULO 8-          Principios generales

 

Los principios generales de la contratación pública rigen transversalmente en toda la actividad contractual en que medie el empleo de fondos públicos y durante todo el ciclo de la compra pública.

 

Los principios que informan la contratación pública son los siguientes:

 

(…)

b)      Principio de valor por el dinero: toda contratación pública debe estar orientada a maximizar el valor de los recursos públicos que se invierten y a promover la actuación bajo el enfoque de gestión por resultados en las contrataciones, de tal forma que se realicen en forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad. (el resaltado no es del original).

(…)”

A partir de la inclusión del Principio del Valor por el Dinero se articula, dentro de la normativa en referencia, otros alcances tales como la compra pública estratégica (artículo 20– Ley 9986) que señala el alcance esperado de las contrataciones públicas para que las mismas “servirán a la consolidación de políticas públicas tendientes al desarrollo social equitativo nacional y local y a la promoción económica de sectores vulnerables, a la protección ambiental y al fomento de la innovación.” Debiendo la institucionalidad procurar una política pública que incorpore los planes de acción y los indicadores de medición, en la que se establezca la estrategia de “…ventajas para las pymes por objeto y por regiones, así como para fomentar la participación de grupos sociales en condiciones de vulnerabilidad, la protección al ambiente y el estímulo a la innovación.”

Por otra parte, el artículo 21 (Ley 9986) establece el deber de los sujetos cubiertos por la ley en promover la incorporación de consideraciones sociales, económicos, ambientales, culturales, de calidad y de innovación en los pliegos de condiciones, atendiendo a las particularidades del objeto contractual, el mercado y a las disposiciones en el reglamento de la ley. Sin dejar de lado que se debe exigir que esos criterios respeten los principios de contratación pública, así como plantearse dichos criterios de manera objetiva, verificable y atinente al objeto contractual y reunir exigencias de calidad y actualización tecnológica que obedezcan a avances científicos contemporáneos, de conformidad con las necesidades y posibilidades de la entidad contratante.

En igual sentido, el artículo 22 incorpora la denominada “compra pública innovadora que consiste en la adquisición de bienes, obras o servicios “…nuevos o significativamente mejorados en aspectos tales como sus procesos de producción, de construcción o nuevos métodos para su realización, que brinden una nueva solución que satisfaga de una mejor forma el interés público.” En cuyo propósito la entidad adquirente deberá considerar, en el perfil de evaluación, que la oferta sea económicamente ventajosa en su conjunto, “…valorando para ello la calidad, los costos actuales y la disminución en los costos de mantenimiento,” cuando así corresponda.  Para lo que también podrá valorarse las posibles mejoras para el medio ambiente y el ahorro energético que se obtendría con la innovación.

Además, la legislación refuerza en el artículo 23 (Ley 9986) el fomento a la participación de la pequeñas y mediana empresas con la finalidad de procurar el desarrollo regional y que empleen mayoritariamente a personas de esa región, de cumplir estos aspectos las pymes recibirán un puntaje hasta de un diez por ciento (10%) en el puntaje de evaluación.

Ejemplos de adquisidores basadas el PVD

Un ejemplo de la aplicación del PVD en la contratación pública es la adquisición de equipos médicos por parte de un hospital. En lugar de simplemente buscar el precio más bajo, el hospital debería evaluar la calidad de los equipos, su durabilidad, la garantía ofrecida por el proveedor y la capacidad de servicio técnico para asegurarse de que se está adquiriendo el mejor valor a largo plazo.

Otra ejemplo para la aplicación del PVD es la adquisición de servicios de consultoría para un proyecto de infraestructura. En lugar de simplemente seleccionar la oferta más barata, la entidad pública debería evaluar la experiencia y la capacidad técnica del proveedor, así como su capacidad para cumplir con los plazos y entregables requeridos.

Contrataciones sustentables

La Guía de Compras Públicas Sostenibles 2022 elaborada Ministerio de Hacienda, MINAE, MEIC, MTSS bajo el liderazgo del Comité Directivo de Compras Públicas Sustentables (CDCPS) con el apoyo del Proyecto “Conducta Empresarial Responsable en América Latina y el Caribe (CERALC) conceptualiza las CPS como aquellas “…que incorporan criterios de sostenibilidad sociales, económicos, ambientales y de innovación en los pliegos de condiciones, atendiendo a las particularidades del objeto contractual y del mercado. Este tipo de compras fomentan la adquisición de productos con un mayor impacto positivo ambiental, social y económico.”

Estado de situación actual: En la actualidad, las CPS se han convertido en una herramienta clave para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) y la mitigación del cambio climático. Muchos países han desarrollado marcos legales y normativos para impulsar las CPS en los procesos de contratación pública. Sin embargo, aún existe un amplio margen de mejora en su implementación y seguimiento. Según un informe de la OCDE, solo el 11% de las compras públicas en los países miembros cumplen con los criterios ambientales y sociales.

Tendencias futuras: Se espera que las CPS sigan creciendo en importancia en los próximos años, debido a la creciente conciencia sobre la necesidad de proteger el medio ambiente y promover la equidad social. Además, la pandemia del COVID-19 ha impulsado la adopción de prácticas más sostenibles en la contratación pública, como la digitalización de los procesos de adquisición y la promoción de productos locales y de temporada.

Desafíos: Los principales desafíos que enfrentan las CPS son la falta de capacitación y conciencia por parte de los funcionarios públicos encargados de las compras, la dificultad para evaluar el desempeño ambiental y social de los proveedores, y la necesidad de equilibrar los criterios de sostenibilidad con los de calidad y precio. También existe la necesidad de mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en los procesos de contratación pública, para evitar prácticas corruptas y asegurar que las CPS realmente cumplan con sus objetivos.

Algunos ejemplos de compras públicas sustentables que pueden aplicarse en diferentes áreas:

•   Adquisición de vehículos eléctricos o híbridos para la flota de las instituciones, reduciendo así la huella de carbono del transporte.

•     Compra de productos de limpieza y mantenimiento con certificación ecológica para reducir la contaminación ambiental y proteger la salud de los trabajadores y usuarios de los edificios públicos. 

•       Contratación de empresas de construcción que utilicen materiales reciclados o certificados por su bajo impacto ambiental en la construcción de edificios públicos.

•       Adquisición de productos y servicios alimentarios de producción local y de temporada, apoyando a los agricultores locales y reduciendo la huella de carbono del transporte y almacenamiento. 

•      Compra de papel reciclado o con certificación de manejo forestal sostenible para la impresión de documentos y publicaciones oficiales. 

•      Contratación de servicios de transporte público sostenible, como bicicletas y patinete eléctricos, para fomentar la movilidad sostenible y reducir la congestión del tráfico. 

•     Compra de equipos de iluminación LED o paneles solares para edificios públicos, reduce así el consumo de energía y las emisiones de gases de efecto invernadero. 

•     Adquisición de productos y equipos electrónicos con certificaciones de eficiencia energética, reduce así el consumo de energía y los costos de operación. 

•      Contratación de servicios de gestión de residuos sólidos urbanos con prácticas sostenibles, como el reciclaje y el compostaje, reducir así la cantidad de residuos que llegan a los vertederos y la emisión de gases de efecto invernadero.

•    Compra de mobiliario y equipamiento de oficina con materiales reciclados o de bajo impacto ambiental, reduciendo así la huella de carbono de los edificios públicos y promoviendo la economía circular.

Los anteriores son solo algunos ejemplos de compras públicas sostenibles que pueden aplicarse en diferentes áreas. Es importante destacar que la selección de los criterios de sostenibilidad debe estar en función de los objetivos y necesidades específicas de cada organización pública.

Aspectos adicionales para considerar

Con la legislación antes abordada se observa ciertamente un fortalecimiento a la gestión de las compras públicas como un todo en lo que al (PVD) se refiere. Siendo necesario apuntalar algunos aspectos adicionales que se podrían considerar en los procesos de contratación pública:

•           Implementar mayores estándares técnicos para definir lo que constituye una adquisición sostenible y crear indicadores de efectividad. Con el propósito de que las adquisiciones se utilicen como una herramienta para la recuperación económica y la transición hacia un modelo socioeconómico sostenible.

•         Redefinir la “competencia” en los contratos públicos. La sostenibilidad es un factor fundamental, un elemento definitorio de la competencia que deja por fuera a los actores que no respetan los valores sociales.

•      Revisar el marco jurídico de la contratación pública, para que el vínculo entre los objetivos del contrato y los criterios de inclusión se amplíen. Lo que posibilita introducir elementos sociales y ambientales que pueden no estar directamente relacionados con el cumplimiento del contrato pero que podrían fortalecer el desarrollo social regional.

•      Fortalecer la calidad de los procesos de preparación o gestión de la Contratación Pública contando con personal técnico y profesional que aporten ese valor social que se espera en los contratos. 

•     Sustituir el enfoque económico tradicional a un enfoque estratégico de generación de valor con una redefinición de las estructuras organizativas. Con el paso de los años, a partir de los cambios en la legislación nacional, se espera que la cultura administrativa evolucione, para que pueda resistir incluso las modificaciones normativas, y se puedan incorporar nuevos perfiles profesionales que contribuyan a la preparación efectiva de contratos diseñados para generar valor.

•       Incorporar el costo del ciclo de vida de un producto en lugar del precio de compra inicial. Siendo necesario añadir metodologías fáciles y dejar atrás la preparación de contratos basados en el factor “precio”.

•      Fortalecer el uso de las audiencias previas (artículo 39-Ley 9986) a la elaboración del pliego de condiciones. Esto para permitir que cualquier empresa interesada proporcione información y ofrezca su experiencia, lo que lleva a contratos de mayor valor y mejor calidad con objetivos realistas y alcanzables. El objetivo final es lograr una contratación pública estratégica que no solo satisfaga las necesidades inmediatas de la administración, sino que también genere valor social, ambiental y económico.

•       Lo usual es encontrarse contratos que solo tienen el factor de evaluación del precio. Es un desafío hacer que el personal institucional comprenda e incorpore criterios de sostenibilidad en las adquisiciones. Un ejemplo de criterio es otorgar en la evaluación un veinte por ciento (20%) a aquellas ofertas que indiquen y demuestren poseer parámetros sobre gestión de residuos dentro de sus organizaciones y en los contratos que ejecutan.

•       La administración verifica que los contratistas mantengan sus campañas amigables con el medio ambiente y que tengan calificaciones como el Programa Ecológico de Bandera Azul o la Certificación de Neutralidad de Carbono. Además, los contratistas deben demostrar su participación en programas para personas con discapacidad, y la administración lo verifica a través de la acreditación de la Caja Costarricense de Seguro Social o el Consejo Nacional para la Integración de las Personas con Discapacidad. Las cláusulas también pueden requerir la inclusión de trabajadores jóvenes y mayores en la plantilla de la empresa para promover la inclusión de estos grupos de edad.

Ejemplos de parámetros

Ejemplos de parámetros que se pueden incluir en los pliegos de condiciones de las contrataciones públicas para incorporar el Principio del Valor del Dinero:

•    Evaluación de ofertas basada en el costo-efectividad: se pueden establecer criterios de evaluación de ofertas que consideren tanto el precio como la calidad y otros factores relevantes para la adquisición de bienes o servicios. Por ejemplo, se puede considerar la vida útil del producto, el costo de mantenimiento, la eficiencia energética, la capacidad de innovación, entre otros aspectos.

•      Requerimientos técnicos y funcionales: en lugar de especificar una marca o modelo particular de un producto o servicio, se pueden establecer requerimientos técnicos y funcionales que permitan a los oferentes presentar alternativas que cumplan con los objetivos y requisitos del contrato, pero que puedan ofrecer mejor relación calidad-precio. 

•     Evaluación de impacto ambiental y social: en algunos casos, se puede considerar el impacto ambiental y social del producto o servicio en la evaluación de ofertas. Por ejemplo, se pueden establecer requisitos de eficiencia energética, o de políticas de responsabilidad social empresarial, que permitan identificar aquellas ofertas que tengan un mayor impacto positivo en la sociedad y el medio ambiente. 

•    Reducción de costos administrativos: ampliar, fortalecer y profundizar los mecanismos de compras conjuntas entre diferentes entidades públicas, con el objetivo de aprovechar economías de escala y reducir los costos administrativos asociados a la gestión de compras públicas. 

•    Evaluación de riesgos: en algunas contrataciones, se pueden identificar riesgos asociados al cumplimiento del contrato, por ejemplo, en cuanto a la calidad del producto o servicio, los tiempos de entrega, entre otros aspectos. En estos casos, se puede establecer un plan de contingencia o un seguro que permita reducir los riesgos y maximizar la relación calidad-precio. 

•     Desarrollo regional: algunas contrataciones podrían incorporar criterios de participación de micro, pequeña y mediana empresa que se encuentren establecidas en el cantón o región para fortalecer el emprendimiento y a la promoción económica de sectores vulnerables, a la protección ambiental y al fomento de la innovación. Acá las Municipalidades y las instituciones que están presentes en las regiones juegan un papel muy importante.

•        Responsabilidad social empresarial en relación con la comunidad: si partimos del deber que tienen las instituciones de verificar el cumplimiento real a las empresas en cuanto a sus obligaciones con la seguridad social, caemos en cuenta que no es suficiente con revisar si las mismas están o no al día como Patrono. Se tiene que verificar los alcances de las contrataciones y si las mismas cumplen los parámetros de la legislación laboral como un todo. La Administración Pública no puede prohijar incumplimientos en esos extremos cuando se trata de contratos que las empresas mantienen con el Estado. Adicionalmente, los parámetros sociales bien pueden incluir aspectos tales como; genero, edad, etnia, situación de vulnerabilidad (mujeres jefas de hogar, personas con movilidad reducida o con alguna discapacidad) entre otros

Lo anterior es una muestra de las diversas cláusulas que se pueden incluir en los pliegos de condiciones para incorporar el Principio del Valor del Dinero en las contrataciones públicas. Estas cláusulas buscan maximizar el valor obtenido por el Estado por cada unidad monetaria utilizada en la adquisición de bienes o servicios, considerando aspectos como la calidad, el impacto ambiental y social, la eficiencia energética, entre otros.

Referencias internacionales:

•        OCDE (2015). Guía Práctica de la OCDE sobre Contratación Pública. París: OCDE.

•      Unión Europea (2014). Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE. Bruselas: Unión Europea.

•       Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE.

•       Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión.

•       Acuerdo de París sobre el cambio climático, adoptado en París el 12 de diciembre de 2015.

•      Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, adoptada en septiembre de 2015.

•      La Carta Europea de la Energía Sostenible para las Compras Públicas, de la Comisión Europea, publicada en 2017.

•       ISO 20400:2017 Sostenibilidad en compras: directrices.

•       GRI 306: Compras Sostenibles.

•      ODS 12: Producción y Consumo Responsables, adoptado en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.

•      Norma UNE-ISO 14001:2015 Sistemas de gestión ambiental - Requisitos con orientación para su uso.

Referencias nacionales:

• Ley General de Contratación Pública

• Reglamento a la Ley General de Contratación Pública

• Guía de Compras Públicas Sustentables

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Licenciado en Derecho. Máster en Administración de Empresas. Especialista en Finanzas y Contratación Pública. 30 años de experiencia en el sector público y en el sector privado.